Camila Vilard Duran, Caio Borges e Vivian Ferreira
Constituído para zelar pelo sistema financeiro, o Banco CENTRAL (BC) completa 50 anos de funcionamento no mês de março.
O momento parece ser ideal para uma reflexão sobre o futuro da instituição. No imediato pós-2008, o BC parecia ter atingido o auge do seu prestígio internacional com o bom desempenho da gestão da crise no país.
No entanto, os debates eleitorais trouxeram dúvidas quanto aos resultados da política econômica brasileira, inclusive a monetária, e a autonomia do BC passou ao centro das atenções.
A regulação do sistema financeiro tem sido fatiada e conduzida somente como resposta imediata a crises, com participação reduzida da sociedade ou do Congresso nas escolhas políticas.
O cenário brasileiro é contraditório com a discussão internacional do papel dos bancos centrais.
O Federal Reserve nos EUA (Fed) e o Banco CENTRAL Europeu (BCE), por exemplo, têm recebido demandas sociais e políticas quanto à coerência jurídico-econômica das ações para a retomada do crescimento. A crise monetária na Rússia tende a intensificar a demanda por mais clareza na condução da política financeira dos Brics. Tudo indica que o BC brasileiro não será a exceção.
Reformas que propiciem maior consistência e transparência ao arcabouço jurídico do BC parecem ser imprescindíveis. Em seu cinquentenário, a autoridade está madura para uma reforma robusta, que deveria incluir, ao menos, cinco medidas principais: 1- definição do status do BC (integração ou autonomia em relação ao Poder Executivo); 2- indicação clara de objetivos e metas que facilitem a compreensão de sua política e permitam prestação de contas e responsabilização; 3- demarcação dos instrumentos de regulação sistêmica e do papel do Fundo Garantidor de Créditos (FGC); 4- definição de poderes e responsabilidades para a gestão da reserva internacional e reestruturação da regulação cambial; e 5- o aprimoramento da regulação das microfinanças.
Primeiramente, seria importante definir mandatos para os diretores da entidade. Tais mandatos deveriam ser necessariamente combinados com a definição de metas para suas políticas.
A Lei 4.595 de dezembro de 1964 não traz qualquer definição concreta de objetivos (como estabilidade monetária e financeira, emprego etc.), tampouco define prioridades. Nesse âmbito, as funções do Conselho Monetário Nacional (CMN), que define metas inflacionárias a serem cumpridas pelo BC, e acompanha o desempenho da autoridade, poderiam ser revistas. Até mesmo um novo arranjo poderia ser objeto de debate. O papel do Congresso também é mínimo na supervisão do BC, e isso enfraquece o seu componente democrático.
A ausência de mecanismos jurídicos que atribuam competências e poderes se fez clara durante a gestão da crise. Inovações jurídicas foram feitas por diversas medidas provisórias (MPs), criadas de forma ad hoc, sem preocupação com a consistência do arcabouço jurídico do BC. Até mesmo uma mudança jurídica tardia, que contornava a proibição da emissão de debêntures por instituições financeiras, foi criada com a instituição da letra financeira em 2009.
Quanto à regulação sistêmica, bancos públicos e o FGC passaram a assumir, com maior frequência e complexidade, funções de prestamista de última instância. No entanto, a supervisão do uso desses poderes é mais custosa e o risco moral tende a ser agravado. Afinal, o FGC é gerido pelas próprias instituições financeiras a que está destinado a adquirir ativos em tempos de crise.
Como o FGC não é instituição financeira, o BC não está autorizado a socorrê-lo. O anteprojeto de lei, que foi inicialmente submetido à audiência pública em 2009, não teve encaminhamento decisivo até o momento.
Ademais, por meio de MP, o BC adquiriu poderes para celebrar contratos de swap com outros bancos centrais. Ora, esse poder é ordinário para a gestão de reservas.
Combinar acordos de swap com a gestão de “pool” de reservas cambiais, como o CRA (Contingent Reserve Arrangement) dos Brics, é tarefa operacional do BC. Isso tende a diminuir o custo econômico do acúmulo unilateral de reservas e a aumentar a certeza do acesso a moedas de pagamento internacional, especialmente em tempos de crise. Para tanto, a entidade precisa de poderes, objetivos e responsabilidades.
Ainda, a complexa e autoritária regulação cambial, herdada do período varguista, é dificilmente conciliável com a globalização financeira e com a abertura a investimentos internacionais (do e para o exterior).
Por fim, outra questão com a qual o BC vem sendo confrontado diz respeito à necessidade de promover inclusão financeira. O BC tem atuado no sentido de incentivar as microfinanças e de aumentar a capilaridade do sistema financeiro, por meio dos correspondentes bancários, por exemplo.
No entanto, a padronização das operações de microcrédito tende a burocratizar excessivamente esse segmento. O BC tem apostado na expansão dos bancos públicos, ignorando iniciativas educativas e creditícias inovadoras do terceiro setor. Novos modelos de interação entre o terceiro setor e o sistema financeiro seriam bem-vindos e caberia ao BC, na qualidade de regulador, articular essas parcerias.
A crise global de 2008, assim como as anteriores, consolidou visões e percepções sobre o BC. A Lei 4.595 combinada com medidas ad hoc, inseridas de forma caótica e unilateral pelo poder Executivo por meio de decretos e MPs, tornaram o arcabouço do BC demasiadamente complexo e opaco. O próprio BC parece reconhecer que seu regime jurídico- administrativo é disfuncional e tenta contornar esse problema por meio da comunicação de missões institucionais. Finalmente o BC assistirá a um debate sério e público sobre sua agenda de reforma político-jurídica? É o que se espera para os seus 50 anos.
A Lei 4.595, que criou o BC, não traz qualquer definição concreta de objetivos e tampouco define prioridades
Camila Vilard Duran é professora doutora de direito da USP e pesquisadora das universidades de Oxford e Princeton.
Caio Borges é advogado e pesquisador, mestre pela FGV Direito SP Vivian Ferreira é advogada e mestre pela FGV Direito SP.
Fonte: Valor Econômico