Por Alex Ribeiro | De Brasília
O ministro da Fazenda, Guido Mantega, ouviu a expressão “guerra cambial” pela primeira vez no começo de 2010, durante uma reunião de sua equipe sobre a conjuntura internacional. Países asiáticos, como Coreia do Sul e Taiwan, haviam adotado medidas de controle de capital para conter a valorização de suas moedas, provocada pela política extraordinariamente expansionista de economias avançadas, sobretudo Estados Unidos. Um auxiliar de Mantega alertou que a estratégia jogava o problema no colo de outros países, como o Brasil, que já enfrentavam dificuldades para lidar com fluxos gigantescos de capitais. Seria necessário o governo reagir e adotar suas próprias medidas de controle de capitais e intensificar a compra de dólares para as reservas internacionais. Nessa guerra cambial, porém, todos sairiam perdendo.
Mantega guardou para si a expressão e, meses depois, decidiu usá-la num discurso na Federação das Indústrias de São Paulo (Fiesp), em setembro de 2010. “O Brasil vive hoje uma guerra cambial internacional”, disse Mantega. “Diversos países estão adotando medidas para desvalorizar suas moedas.” A declaração do ministro teve registro discreto na imprensa brasileira, mas ganhou a manchete do dia seguinte do “Financial Times”, tornando-se um dos principais temas da reunião de primavera do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial, que naquele ano foi realizada em Washington.
A guerra cambial é, para o Brasil, um dos desdobramentos mais importantes da crise do mercado imobiliário americano, cujo marco é a quebra do Banco Lehman Brothers, em setembro de 2008. O turbilhão que se seguiu, com desdobramentos que chegam até hoje, influiu na política macroeconômica brasileira, até então sustentada num maior grau de pureza do regime de metas de inflação, sistema de câmbio flutuante e superávits primários. A política fiscal passou a ser um instrumento anticíclico; intensificaram-se as intervenções no mercado de câmbio; e o intervalo de tolerância do regime de metas de inflação foi usado com frequência para acomodar pressões nos índices de preços.
Economistas do governo ouvidos pelo Valor, alguns dos quais pediram anonimato para falar sobre assuntos que ainda estão em pauta, afirmam que, na essência, não houve mudança – apenas foi usada a flexibilidade de cada uma das bases do tripé de política econômica para lidar com os desafios sem precedentes criados pela mais grave crise econômica mundial desde a Grande Depressão. “Como em qualquer jogo, o técnico tem que adaptar o esquema tático à partida que está disputando”, afirma o diretor de assuntos internacionais do Banco Central, Luiz Awazu Pereira. Dentro do governo, ele é um dos que mais têm se dedicado a estudar, com rigor acadêmico, os desdobramentos da crise internacional sobre o Brasil. “Não houve mudança no arcabouço macroeconômico”, sustenta o secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, Márcio Holland, um dos formuladores das políticas adotadas nos últimos anos.
Algumas das medidas tomadas depois do ápice da crise já circulavam no governo, apenas como ideias, desde que o presidente Luiz Inácio Lula da Silva assumiu seu primeiro mandato. A proposta de adotar uma política fiscal anticíclica foi levantada por Mantega pela primeira vez em 2003, quando era ministro do Planejamento. Mas foi descartada pelo então ministro da Fazenda, Antônio Palocci, para quem a prioridade do novo governo deveria ser conquistar a confiança do mercado financeiro com um compromisso claro de redução do endividamento público, bem alto na época. Com a crise causada pela quebra do Lehman Brothers, ganhou corpo no governo a proposta de expandir gastos públicos para combater a desaceleração econômica que vinha pela frente.
Num primeiro momento, entre setembro e novembro de 2008, a preocupação da equipe econômica foi adotar medidas para assegurar oferta de liquidez no mercado, em reais e em dólares, e assim evitar que uma crise se alojasse no centro do sistema financeiro. Fizeram parte do cardápio soluções não convencionais, como empréstimos com as reservas internacionais. Fazenda e BC redigiram juntos algumas medidas provisórias, que não precisaram ser editadas, como uma que incluía a possibilidade de o Tesouro Nacional garantir os depósitos bancários.
Num segundo momento, quando estatísticas divulgadas pelo IBGE em dezembro apontaram uma aguda contração, de 1,7%, na produção industrial de dois meses antes, a prioridade passou ser evitar uma espiral recessiva. No Ministério da Fazenda e em outras áreas do governo, relata uma fonte da equipe econômica, havia preocupação com a resistência do BC a baixar o juro para fazer frente à desaceleração econômica. A autoridade monetária estava focada no controle da inflação, que já andava acima da meta; e acreditava-se que poderia subir ainda mais com a desvalorização cambial provocada pela crise. Vários membros do BC naquele período sustentam até hoje que as expectativas de inflação e os juros futuros só recuaram, estimulando a economia, porque a política monetária foi suficientemente conservadora.
O atual presidente do BC, Alexandre Tombini, então diretor de Normas da instituição, foi uma voz isolada em defesa do relaxamento monetário. Ele convocou uma teleconferência com os demais membros do Comitê de Política Monetária (Copom), para deliberar sobre uma baixa extraordinária dos juros básicos, segundo relato de um membro do colegiado da época. Tombini foi dissuadido da ideia com o argumento de que o então presidente do BC, Henrique Meirelles, estava em viagem ao exterior.
A Fazenda decidiu, então, tomar a frente na defesa da atividade econômica. Uma das primeiras medidas foi o corte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na venda de carros. “Não houve um dia em que o governo decidiu que as condições econômicas exigiam a inflexão para uma política fiscal anticíclica, mas sim um processo evolutivo, em que foram tomadas decisões para reagir aos problemas que se apresentavam”, relata uma fonte do Ministério da Fazenda.
Se fosse para escolher um marco da reação fiscal anticíclica, afirma essa fonte, seria um discurso do presidente Lula, transmitido pela televisão às vésperas do Natal, em que ele anunciou que os investimentos do governo seriam mantidos. “Não tenha medo de consumir com responsabilidade”, disse Lula. “Se você não comprar, o comércio não vende. Se a loja não vende, não fará novas encomendas à fábrica. A fábrica produzirá menos. E a médio prazo seu emprego pode estar em risco.”
Uma das medidas fiscais mais polêmicas foi uma injeção de R$ 100 bilhões no BNDES, para garantir a oferta de financiamento a empresas dispostas a continuar investindo. Antes da crise, Mantega, que fora presidente do BNDES, vinha defendendo a capitalização do banco. Mesmo após assumir a Fazenda, só conseguiu um aporte relativamente modesto para esse fim.
Segundo uma fonte da área econômica, o BC discordava do aporte de R$ 100 bilhões. Para dirigentes da instituição, que começara a cortar os juros básicos em janeiro de 2009, o estímulo feito pelo BNDES concorria com a política monetária. Conforme cálculos apresentados às demais áreas do governo, sem a capitalização do banco, os juros básicos poderiam cair mais dois pontos percentuais. As duas outras instituições oficiais mais importantes, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal, já haviam acelerado a concessão de crédito, seguindo ordem do governo e também a lógica empresarial de ganhar mercado.
A visão da Fazenda era que, numa crise de confiança como a desencadeada pela quebra do Lehman Brothers, os estímulos monetários se propagam com menos força pela economia, devido à retração do sistema bancário privado. Esse embate sobre qual instrumento deveria tomar a linha de frente no estímulo à economia – monetário, fiscal ou creditício – foi um dos pontos mais importantes de discordância entre o BC e a Fazenda no período.
Nos meses seguintes, a Fazenda continuou adotando outras medidas fiscais, como a criação de um programa de habitação popular, o Minha Casa Minha Vida. Mas apenas em abril de 2009 foi sacramentada a decisão de que, para sustentar a economia num ano ruim, seria necessária uma redução no superávit primário do setor público, de 3,8% do Produto Interno Bruto (PIB) para 2,5%. Foi uma mudança importante na doutrina da política econômica. Desde o início do programa de ajuste fiscal, em 1998, ainda no governo Fernando Henrique Cardoso, a resposta do Brasil a crises tinham sido ajustes fiscais para reconquistar a confiança dos investidores.
A revisão da meta de superávit primário em 2009, no entanto, representou menos uma decisão deliberada do governo de migrar para um regime fiscal contracíclico do que uma conta de chegar de receitas e despesas, segundo fontes que participaram dessa decisão. A crise provocara a queda da arrecadação, à qual se somou o corte de impostos, como o IPI para carros. Programas novos, como o Minha Casa Minha Vida, ampliaram os gastos, que já subiam em decorrência de despesas definidas anteriormente, como o programa Bolsa Família e reajustes do salário mínimo acima da inflação, que funcionaram como estabilizadores automáticos, ampliando gastos num período de retração econômica.
Na área técnica, não houve oposição à redução do superávit primário, a não ser do Tesouro Nacional, que costuma defender posições mais conservadoras em assuntos fiscais. O próprio Mantega, em fins de 2008, não estava totalmente seguro de que esse seria o melhor caminho, mas viria a se convencer diante dos dados econômicos que foram sendo divulgados. A revisão da meta já era um consenso em abril de 2009, quando foi submetida à junta orçamentária do governo, formada pelo próprio Mantega, pelo ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, e pela então ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff. A junta orçamentária é uma espécie de Copom da política fiscal, embora não tão conhecida.
Numa visão retrospectiva, é possível afirmar que o governo fazia, naquele momento, uma política fiscal anticíclica. Em 2008, a arrecadação havia sido mais forte, em virtude do bom desempenho da economia, até setembro, o que levou o governo a fazer um superávit primário adicional de 0,5% do PIB, que foi guardado no Fundo Soberano. No ano seguinte, para combater a desaceleração econômica, o superávit primário foi menor.
“Não entendo que a política fiscal agora esteja só olhando os ciclos econômicos”, afirma Holland, da Fazenda, ponderando que o esforço fiscal aumentou em outros anos, como 2011. “A política fiscal está olhando o conjunto da obra, e um dos pontos essenciais é a solvência.”
Empurrada pelas medidas monetárias, fiscais e creditícias, a economia voltou a crescer e, em 2010, a crise internacional impôs novos desafios à gestão macroeconômica. Os juros externos perto de zero e a expansão quantitativa de economias avançadas engrossaram o fluxo de capitais ao Brasil, levando à valorização do real. A farta disponibilidade de capitais estrangeiros contribuiu para dar novo impulso ao mercado de crédito, alimentando o receio da criação de bolhas. Também representou um estímulo adicional à economia num momento em que já apareciam pressões inflacionárias que, para muitos, eram causadas pelo excesso de aquecimento da demanda.
A primeira resposta do governo foi intensificar a compra de dólares no mercado de câmbio. Foram adotadas, ainda, medidas de controle de capitais, como a taxação com Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) em alguns tipos de investimento estrangeiro. A ação do governo representou um distanciamento do regime de câmbio flutuante puro. Mas essa não é uma inflexão que ocorreu apenas depois da quebra do Lehman Brothers. Entre fins de 2004 e 2008, o governo já havia migrado para um sistema de maior intervenção. Primeiro, por uma decisão do BC de reduzir a exposição em dólar da dívida pública e acumular reservas internacionais. Depois, segundo uma fonte que acompanhou as discussões no governo, por uma decisão do presidente Lula de intensificar as intervenções para suavizar a apreciação do real, causada pelo fluxo de capitais ligados a investimentos e à alta dos preços de “commodities” exportadas pelo Brasil. Em 2008, antes da quebra do Lehman Brothers, o governo chegou a aumentar o IOF sobre investimentos em renda fixa.
“O câmbio se apreciou no período de políticas monetárias não convencionais de economias avançadas”, pondera Awazu, argumentando que o sistema de câmbio brasileiro nunca deixou de ser flutuante. “Essa é a resposta clássica [da taxa de câmbio].”
Os grandes fluxos de capitais ao Brasil também levaram o BC a aumentar sua preocupação com a estabilidade financeira. Para desacelerar o mercado de crédito e evitar a formação de bolhas, adotou-se, em dezembro de 2010, um conjunto de medidas macroprudenciais, incluindo aumento de depósitos compulsórios e exigências de mais capital próprio dos bancos para lastrear financiamentos com prazos mais longos. Mais tarde, ao longo de 2011, foram adotadas novas medidas para restringir o ingresso de capitais estrangeiros. A leitura do BC era de que a farta oferta de financiamento externo ajudava a alimentar o crédito, agudizando os riscos inflacionários e de criação de bolhas.
As medidas macroprudenciais deixaram o mercado financeiro desconfiado sobre as reais intenções do BC. A inflação vinha se acelerando e, para vários analistas privados, a autoridade monetária deveria ter elevado os juros.
No começo de 2011, já no governo Dilma, o BC de fato partiu para um aperto monetário clássico, na primeira reunião sob comando de Tombini. A estratégia foi gradualista, com a convergência da inflação para a meta ao longo de dois anos. O discurso do Copom era que os movimentos deveriam ser feitos com cautela, porque, além da alta de juros, também teriam efeito para baixar a inflação as medidas macroprudencias e um ajuste fiscal anunciado pelo governo.
Na visão de uma fonte da área econômica, na prática, o uso mais intensivo do intervalo de tolerância representa uma flexibilização do regime de metas de inflação, sem abandoná-lo. No BC, porém, a avaliação é que essa é uma consequência do alongamento dos mecanismos de transmissão da política monetária. Hoje, altas de juros levam dois anos para terem seu efeito máximo sobre a inflação.
“Do ponto de vista macroeconômico, as medidas macroprudenciais tiveram sucesso em desacelerar o crescimento do crédito e reduzir o aumento da Selic necessário para combater a inflação”, escreveu Nelson Barbosa, então secretário-executivo da Fazenda, no texto acadêmico “Dez Anos de Política Econômica”.
As discussões sobre o acerto da estratégia gradualista do BC se esvaziaram a partir de agosto de 2011, quando a crise internacional de novo se intensificou, devido à resistência do Congresso americano em aumentar o limite de endividamento do governo. Tombini voltou da mais importante conferência de banqueiros centrais, em Jackson Hole, Estados Unidos, preocupado com os relatos que ouvira sobre a desaceleração global e convencido de que seria necessário dar uma guinada na política de juros, baixando-os em vez de subir.
Nas semanas anteriores, Mantega havia anunciado uma mudança no “mix” entre políticas monetária e fiscal. O diagnóstico era que, em 2008, o governo havia abusado de medidas de estímulo fiscal, impedindo que o Banco Central cortasse mais os juros. A promessa era que o governo iria apertar no fiscal e abrir espaço para os juros caírem.
A extensão exata desse “contrato” assinado entre o BC e o resto do governo é, hoje, controversa. A versão difundida, de forma reservada, por fontes do BC é que a autoridade monetária foi traída. O compromisso, segundo essa narrativa, era cumprir à risca, sem nenhum dos abatimentos admitidos pela legislação, as metas de superávit primário de 3,1%% do PIB de 2011 e de 2012. A meta cheia de 2011 foi, de fato, cumprida, mas não a de 2012.
A outra versão é que, dentro do governo, foi fechado um compromisso com o BC apenas para cumprir a meta cheia de superávit primário de 2011. Mantega defendia o anúncio do controle de gastos também no ano seguinte. Mas não foi essa a decisão final, como se viu no projeto de lei do orçamento de 2012, enviado ao Congresso no mesmo dia em que o Copom começou a baixar os juros. Dessa forma, o governo dava indicações de que pretendia guardar munição fiscal para agir se a queda da economia fosse mais forte.
A despeito da controvérsia sobre qual foi, de fato, o “mix” de política fiscal e monetária combinado entre diferentes áreas do governo, a política econômica começava a dar sinais de ir para o caminho certo em meados de 2012. Os juros básicos já haviam caído abaixo de 8,5% ao ano, que tinha sido o piso da redução dos juros pós-quebra do Lehman Brothers, e nos meses seguintes cairiam ainda mais, para a mínima de 7,25% ao ano. A inflação recuou, ao ponto de o mercado financeiro passar a trabalhar com o cumprimento do centro da meta de 4,5% na negociação de títulos públicos vinculados a índices de preços. A taxa de câmbio se desvalorizou, em virtude das medidas de controle de capitais e de novo agravamento da crise da dívida soberana de países da periferia da Europa.
Essa combinação de resultados levou Mantega, em julho de 2012, a declarar que o Brasil tinha uma “nova matriz macroeconômica”, num discurso em São Paulo. “Quero chamar a atenção para um aspecto fundamental, diria até revolucionário”, disse o ministro. “Trata-se de uma reforma estrutural feita nos últimos anos e cujos efeitos ainda serão sentidos em sua plenitude: o novo equilíbrio macroeconômico, representado por juros reais bem mais baixos, política fiscal sólida, combinada com uma política de maior competitividade do real.”
A declaração de Mantega causou muito ruído – e causa até hoje – sobre qual é, de fato, a política econômica brasileira nesses últimos cinco anos. Uma leitura muito comum é que o governo trocou o tripé macroeconômico formado por metas de inflação, câmbio flutuante e superávits primários por uma nova matriz macroeconômica, cujo objetivo é manter juros baixos, taxa de câmbio desvalorizada e uma política fiscal anticíclica.
Holland, secretário de Política Econômica, diz que essa é uma leitura equivocada. O tripé de política macro continua o mesmo, argumenta, com o uso da flexibilidade inerente a cada um dos sistemas para lidar com um ambiente econômico muito particular dos últimos anos. A nova matriz, diz, não passa da constatação de que se chegou a um novo equilíbrio de preços importantes da economia, com repercussões importantes sobre decisões de consumo, poupança e investimentos tomadas pelos agentes econômicos. “Foi uma conquista do país, depois de ter adotado boas práticas de políticas monetária e fiscal ao longo do tempo.”
Nos meses seguintes ao pronunciamento de Mantega sobre a nova matriz econômica, no entanto, a inflação começou a subir, no segundo semestre de 2012, distanciando-se do centro da meta. Para o BC, esse foi o resultado da combinação de uma série de fatores, entre eles a alta internacional de preços de alimentos provocada por uma seca nos Estados Unidos, a desvalorização cambial, a alta de tarifas de importação para proteger setores industriais e uma política fiscal mais expansionista do que o esperado. Neste ano, o Copom voltou a subir os juros básicos para conter pressões inflacionárias. A despeito de todos os estímulos monetários e fiscais ocorridos em 2012, a economia tem crescido modestamente, entre 2% e 2,5%. Essa combinação de pressões inflacionárias, juros em alta e frágil recuperação econômica levou alguns analistas econômicos a dizer que a nova matriz macroeconômica teve vida curta.
Há sinais encorajadores, nos últimos meses, de que a guerra cambial se aproxima do fim. Em maio, o banco central americano começou a indicar que, ante a provável recuperação da economia, poderá começar a desmontar os estímulos monetários não convencionais promovidos nos últimos anos. As incertezas no cenário internacional provocaram, no Brasil, a alta do dólar, aumento dos juros negociados no mercado e deterioração das expectativas dos economistas privados para a inflação e crescimento econômico. Awazu, do BC, afirma que as medidas macroprudenciais evitaram a criação de desequilíbrios e facilitam a travessia deste período.
“Ganhamos a guerra cambial”, ironiza um economista do governo. O Brasil, que se sentia prejudicado pela disputa entre países para preservar a competitividade de suas moedas, sofre de novo quando o conflito se aproxima do fim. “Alguém está feliz com isso?”
Fonte: Valor Econômico